按语：《社会科学文摘》2024年第12期转载了“社会保险法实施评估”课题组（执笔人为中国人民大学教授郑功成、中国人民大学教授鲁全、中国人民大学副教授杨俊、中国社会科学院副研究员华颖）在《社会保障评论》2024年第5期发表的论文《中国社会保险制度：改革实践、路径偏差与制度优化——<中华人民共和国社会保险法>实施评估报告》。现转发全文于此，与读者分享。
中国社会保险制度：
改革实践、路径偏差与制度优化
一、《社会保险法》实施以来的主要成效
《社会保险法》的颁行，首要贡献在于明确了面向全民的医疗保险和面向所有适龄人口的养老保险制度目标，从而决定了中国特色的社会保障制度是以权利义务相结合的社会保险制度为主体的体系结构。《社会保险法》明确了公民参加各项社会保险的权利和在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下获得社会保险给付的权利，明确了政府、用人单位和个人的相关责任，确立了社会保险基本制度模式及其运行规则，赋予了立法、行政、司法机构和其他有关方面监督职责，以维护和保障公民的社会保险权利。《社会保险法》颁布后，国务院及相关部门、地方立法机关出台了相关法规、规章以及一系列规范性文件，这些共同构成了社会保险事业发展的基本依据，我国社会保险制度基本实现了有法可依。
党的十八大以来，我国社会保险制度改革走向深化。通过合并城乡分设的制度建立了城乡居民基本养老保险制度，建立了机关事业单位工作人员养老保险制度，建立企业职工基本养老保险基金中央调剂金制度并走向全国统筹。确立了由面向居民与职工的两大制度构成的基本医疗保险体系，出台了顶层设计，全面做实市级统筹；明确禁止居民医保设置个人账户，规定职工医保单位缴费部分全部纳入统筹基金，使医保私有化成分大幅消解，强化了统筹保障功能。开展了新业态劳动者职业伤害保障试点，发挥了失业保险逆经济周期调节作用。还将生育保险和职工基本医疗保险基金合并建账及核算，开展了长期护理保险试点。
党的十八大以来，实现了社会保险监管体制与经办机制的全面优化。将社会保险基金预算纳入了全口径预算报告范围，形成了国家立法机关进行预算监督的惯例。2018年党和国家机构改革，确立了同一类事务由同一部门集中管理的原则，形成了人力资源社会保障部主管养老、工伤、失业保险，国家医疗保障局主管医疗、生育、护理保险和医疗救助，国家税务总局主管社会保险费征收，财政部主管社会保险预算与战略储备基金，审计署负责社会保险基金审计的新格局，扫除了阻碍深化改革的体制性障碍。同时，社会保险经办体系全面建立并基本实现了数字化转型，经办服务网络延伸到村居社区。
《社会保险法》的颁行，促使我国社会保险事业发展进入快车道。我国已经建立了全世界覆盖人口最多的社会保险体系，有效地维护了广大劳动者的社会保险权益。
二、社会保险制度实践中存在的主要问题
社会保险具有刚性发展特征，建制之时差之毫厘，未来必定失之千里。一个基本判断是：我国社会保险制度面临的根本问题，是改革初期留下的制度性缺陷所导致的路径偏差以及相关政策陷入僵化，致使发展质量不高，系统性风险在高速积累，迫切需要引起高度警惕。
（一）建制理念存在误区，导致制度性缺陷且还在惯性运行之中
社会保险制度是社会公共品，它通过强制共享来促进社会平等，互助共济构成其牢靠的基石。发达资本主义国家正是利用社会保险制度这种天然的公有共享制属性来矫治私有制下独占独享所导致的两极分化痼疾、弥补市场失灵的缺陷并修复市场危机带来的社会危机，进而维系了资本主义制度的延续，也通过增进劳动者福利促进了社会公平与社会团结。但在20世纪90年代，我们轻信世界银行等国际金融资本集团和一些自由主义经济学人的主张，将私有化元素与市场交易做法引入基本养老保险、医疗保险等制度，构成了制度性缺陷且还在惯性运行之中，由此导致互助共济功能折损、公众国家观念与集体意识弱化、个人利己主义泛滥、地方本位主义强化等一系列问题并持续发酵，成为影响社会保险制度理性建制、定型发展的巨大阻力。基本养老保险、职工基本医疗保险中引入个人账户制，使参保人之间完全丧失互助共济性，这两项主要制度至今还在弯道上行进。
将市场交易做法引入社会保险是又一制度性缺陷。基本养老保险中，几乎完全不宣传公平正义、互助共济的本源职责，长期灌输“长缴多得、多缴多得”的市场交易观念，导致人们的认识陷入迷雾、责任与公平意识丧失、个人主义与利己主义泛滥，也无法形成缩小三大群体养老金差距的共识，正面临着滋生社会矛盾的风险。居民医保覆盖全国近3/4人口，已陷入市场化交易且难以摆脱的困局，其采取按人头定额缴费的做法，将本应遵循“按收入能力缴费、按实际费用支付”的法定医疗保险异化为商业产品，导致缴费负担与收入高低负相关，看病偏少的低收入者为更习惯就医的高收入者付费，具有显著的逆向调节效应。还将大病保险委托商业保险公司经办，实质上肢解了这一制度的社会保险功能，在实践中导致社商不分、主体责任边界不清，也增加了制度运行成本。
（二）制度体系存在系统性失衡、统一性不足和责任分担机制不清
1.系统性失衡直接影响社会保险制度综合效能发挥。制度体系中，养老金最受重视，医保次之，工伤、失业保险较被忽略，护理保险还未建制。功能方面，居民养老保险不足以解决年老后基本生活经济来源问题，医疗保险尚未充分与公共卫生、健康促进等形成有效协同，工伤保险仅聚焦于工伤发生者的基本生活保障，失业保险仅局限于保障体制内正规就业群体中登记失业劳动者的基本生活，生育保险无法对国家鼓励生育的政策形成有效支持。在结构方面，陷入了第一层次膨胀势头难减而其他层次又难以发力的怪圈。
2.统一性不足造成制度不公并向经济社会领域传导。长期以来，自下而上试点探索的结果是各种政策叠床架屋、五花八门，地区分割统筹格局又使国家利益在一定程度上沦为了地方利益，既导致筹资不公、基金余缺分化和待遇不公，也损害了法定劳工成本应当公平和建设统一大市场的竞争环境。
3.责任分担机制不清衍生出一系列问题。历史责任与现实责任划分不清，“老人”“中人”与“新人”的权责问题一直没有明确的政策依据。财政责任及不同层级责任不明确，财政兜底使国家财政陷入不确定风险之中。劳动者与用人单位的责任不清晰，社会保险领域发生的纠纷往往被异化为劳动纠纷。不同行政部门之间的权责划分仍有模糊，如职工向税务部门举报用人单位未为其办理参保登记导致权益受损而税务部门因不负责参保登记无法解决。
（三）《社会保险法》严重滞后于实践发展需要
《社会保险法》法条规定总体上原则性强、操作性不足。现行法律对缴费基数计算规则、费率以及申报缴纳期限等基本要素、历史欠费、社会保险费征收中相关措施的适用性等均未作明确规定，导致各地各行其是。部分法条内容严重滞后于社会保险改革实践，如城乡居民养老保险、医疗保险实际上早已合并，法律中的概念都不存在了。2018年党和国家机构改革及职责调整更无法在现行法律中找到依据。养老保险最低缴费满15年可领取足额养老金、退休人员不缴纳医疗保险费等规定，事实上构成了深化改革的法律障碍。
（四）社会保险制度运行质量不高
从整体考察，社会保险制度运行质量不高。一是参保质量不高。在基本养老保险和基本医疗保险中，大量城镇就业人员仅被缴费较低、保障不稳定、水平有限的居民保险所覆盖，“漏保”“脱保”“断保”的情况仍然存在。二是筹资质量不高。各地缴费基数确定方式不一，名义费率掩盖的是实质性的筹资不公。居民医保按人头定额缴费，更背离了应按收入能力负担的公平筹资原则。三是基金管理质量不高。我国每一项社会保险制度都堪称世界上“最有钱”的制度，但因个人账户的存在和地区分割统筹，致使无法集中统筹使用，不仅造成贬值浪费，也严重制约制度功能的发挥。四是待遇计发质量不高。如养老金计发中，各地视同缴费标准、基础养老金挂钩方式等的不统一，导致类似个体因各种原因面临较大差距。五是管理经办质量不高。如税务部门因授权不足，无法运用征税手段来征收社会保险费。经办服务也存在着机构定性不明、经办与行政的职责界限不清等问题。
（五）现行制度无法妥善应对新的挑战
超常规的人口老龄化和各种新业态带来的灵活就业群体规模壮大，对养老保险、医疗保障制度等带来直接挑战，而社会保险制度还不能适应。特别是深化改革必然要以高质量发展为目标，社会风险概率会明显升高。如消解私有属性的个人账户、均衡主体各方筹资责任、提高基本养老保险最低缴费年限和各项社会保险统筹层次、缩小不同群体社会保险待遇差距、将居民医保调整为按常住人口参保并将按人头等额缴费转化为与家庭或个人收入挂钩等，均是优化制度的必要且合理取向，但均会触及现有利益格局，可能引发不满或抵触。
三、扎实推动社会保险理性建制、高质量发展
针对现行社会保险制度存在的诸多问题，进一步着力推动全面深化改革以实现理性建制、高质量发展无疑具有必要性、重要性、紧迫性。因为改革初期即出现根基存在瑕疵、路径存在偏差的现行制度安排一直在“带病”奔跑，追求个人利己主义的私有化倾向和市场化取向在一定程度上毒化了人们的社会保险集体意识和共济意识、公平意识，不良效应日益蔓延，系统性风险在持续积累，如果再不加大力度矫治，势必要付出更大代价并向整个社会经济领域传导。当前特别需要基于目标导向与问题导向，真正立足治国安邦的政治高度，改变屈从现实的“修补式改革”，哪怕付出一点数量代价也要尽快纠正继续“带病”奔跑的现象。换言之，未来一段时间不能再以数量增长和水平提升作为社会保险发展成效的目标与评价指标，而应当以各项社会保险制度是否实现优化并做到理性建制为核心目标。
（一）廓清建制理念、厘清底层逻辑，实现高质量建制
社会保险制度产生的背景，是资本主义私有制下的独占独享导致两极分化，劳资矛盾尖锐对抗，资本主义制度面临深刻危机。19世纪80年代德国俾斯麦政府率先通过立法建立强制性共享的社会保险制度，为处于弱势地位的工人阶级提供医疗、工伤、养老保险等，改善了劳动者的生存境况，迅速收到了增进国家认同、促进社会平等与社会团结的奇效，进而促使资本主义治理体系从弱肉强食的野蛮统治走向具备文明要素的现代化。20世纪30年代美国罗斯福政府推出紧急救济法与社会保障法，是挽救资本主义制度因放任自由市场竞争导致巨大经济危机而面临全面崩溃的举措，起到了推进联邦政府治理国家并修复市场危机的有效作用。因此，社会保险不是商业保险，而是矫治私有制痼疾、弥补市场失灵、实现社会共享的公有制成果，是修复市场危机的政策工具，这就是历史真相。社会保险制度建设和改革容不得私有化与市场化取向，遵循资本逻辑、市场逻辑和按照银行家思维、利己主义思维搞社会保险改革的结果必然适得其反。
纵观世界近半个世纪以来的实践，可以发现，没有一个发达资本主义国家在社会保险制度中注入私有化、市场化元素，而是在制度外引入市场机制、建设多层次体系。智利等发展中国家将公共养老金私有化、市场化的改革，无一例外被证明是社会保险制度的异化，普遍陷入深刻的社会危机，不得不放弃或重建公共养老金制度，这就是事实真相。
社会保险制度的底层逻辑：一是通过倾向弱者、保护弱者来促进社会公平正义；二是通过责任分担、有能力者多担责、互助共济实现社会共享；三是通过政府干预、强制实施来确保相关主体依法履责、依法受益；四是以增进国家认同、促进社会平等、提供稳定安全预期为核心目标。是否有利于保障弱者与低收入群体、是否做到了互助共济、是否促进了社会平等，构成评价社会保险制度优劣的核心指标。中国的社会保险改革与制度建设必须坚守公平正义、共建共享、互助共济三大基本法则，以确定的集体力量化解不确定的个体风险，不能以私有化、市场化来异化这一制度体系。
（二）尽快修订《社会保险法》，完善社会保险法制体系
当前社会保险领域存在的问题与《社会保险法》存在历史局限性有关，因此，需要尽快启动修法程序，同时推进相关法规修订与制定，促使社会保险法制体系走向完善。
修订《社会保险法》的目标任务：一是必须坚持社会保险制度的统一性，不能再让其在地区分割与群体分割的状态下发展。二是坚守公平性、互济性，充分发挥其作为收入再分配制度对扎实推进共同富裕、稳定人民安全预期、补偿参保者风险损失的基本功能。三是明确界定各主管部门的职责，赋予相应权力并严格问责，同时按管办分离原则进一步明确经办机构性质、设置与运行。四是明确各方主体的责任。将财政兜底责任转为按比例分担缴费或支出责任以及中央与地方财政的责任分担比例等，为各级政府提供清晰、稳定的预期；调整用人单位与参保者个人的筹资责任分担比重，由筹资责任失衡向双方均衡担责迈进。五是增强工伤保险的预防与康复功能，发挥失业保险促进就业功能，促进“三医协同”与综合治理实行分级诊疗。六是进一步强化立法、行政、司法机关的监督，确保基金安全、高效。
修订《社会保险法》的基本内容应包括：一是要反映最新的改革成果。如整合制度形成的居民基本医疗保险与基本养老保险制度、机关事业单位工作人员养老保险制度、长期护理保险制度等均应入法。现行社会保险管理体制与经办机制应当在修法中体现。二是要引领深化改革的方向。将常住地参保、建立覆盖全民的统一基本医疗保险制度并强制实施，对参保人按可支配收入进行定比例缴费等代表正确方向的内容纳入法律规范。三是要对阻碍社会保险制度健康发展的条款进行纠正。如有关最低缴费年限，退休职工不缴医疗保险费，以及失业、工伤、生育保险参保人限于企业职工等条款，亟待通过修法进行纠正。对于社会保险历史欠费、服刑人员社会保险待遇、社会保险先行支付的条件与追讨方式、视同缴费年限认定办法、特殊群体社会保险费补缴等具有历史性、特殊性和专门性的问题，则应通过法律授权由国务院出台相应的政策文件予以解决。
社会保险法制体系建设的进程可分“两步走”：第一步是以修订《社会保险法》为契机，在2030年完成“一法+多条例”建设任务。第二步是从2031年到2035年完成多法并行任务，即进一步完善《社会保险法》《医疗保障法》，同时将相关行政法规全部上升到法律规制层次，争取实现社会保障法典化。
（三）全面加快优化现行各项社会保险制度安排
1.养老保险制度。深化改革须以缩小差距、促进公平为目标，统筹并协同推进分别面向三大群体的基本养老保险制度改革与发展，统筹并协同推进不同层次养老金制度的发展。具体包括：以“政府主导的基本养老金+政策支持的补充养老金”双层架构替代目前杂乱无序的多层次体系，并使之全面有序覆盖。通过立法彻底消除基本养老保险个人账户的私有化属性，让其回归到公共养老金制度正轨。以组合拳方式调整相关参数，包括实施延迟退休年龄政策、提高最低缴费年限、适度降低替代率（以50%左右为宜），以及视情况调整缴费率和养老金待遇等。加快完善职工养老保险全国统筹，实行基金统收统支，健全中央对地方的约束机制，明确缺口分担责任。统筹使用历年结余资金、各级财政补贴资金和战略储备基金。加快机关事业单位基本养老保险改革步伐，逐步消除法定养老金特权阶层固化现象。提升责任本位层级，夯实费基并大幅度降低缴费率，同步下调替代率。将居民养老金改革置于重要地位，核心是引导在城镇就业者进入职工保险体系，对真正的农民可以借鉴日本等国做法，由政府代行雇主之责，分担一半缴费责任，以使其养老金水平稳步提高。明确基本养老保险基金实行现收现付制。同时做大战略储备基金，增强助力支付高峰期的能力。
2.医疗保险制度。从职工、居民二元并立建制走向一个法定制度覆盖全民并实行省级统筹，同时建立国家层级的医保基金调剂金制度，以确保低收入地区的人民群众能够享受到相对平等的医保待遇。以改革定额缴费机制、建立按可支配收入一定比例缴费机制为突破口，推进筹资机制优化。逐步引入个人自付费用封顶机制。将以户籍为依据参保调整为覆盖常住人口。完善科学控费制度，逐步实现从医疗保险向健康保险的转型升级。面向21世纪中叶，我国最终要建立的应当是全民公费或免费医疗制度。
3.工伤保险制度。大幅度扩大覆盖范围，将非农劳动者和职业农民以及退休或领取养老金的再就业劳动者列为参保对象，实现职业伤害风险全覆盖。逐步建立基于行业细分和企业劳动用工保护状况监测的差别费率与浮动费率机制。强化对工伤预防与工伤康复的规制，积极发挥工伤保险对劳动安全与生产安全的作用，切实将安全与健康作为未来工作的核心。
4.失业保险制度。要将大量主要依靠灵活就业为生活来源的劳动者纳入制度覆盖范围，“以灵活对灵活”的方式方便灵活就业人员参保并依法享有失业保险权益，合理缩短失业保险金给付期限，明确扩大失业保险基金用于预防失业和促进就业的支付范围，将失业保险真正融入就业促进的政策体系中。
（四）积极、稳妥地解决历史遗留问题，进一步完善社会保险体制机制
建议按“全国统一、标准明确、财政分责”的基本思路，出台视同缴费的认定、核算与资金划拨政策。按照“时间分段、分别处理”的原则，以《社会保险法》实施之日为界线，对法律实施后的争议，司法机构理应接诉，并在全国范围内统一判罚尺度，充分保障劳动者权益；之前发生的争议则由当事人双方根据用人单位当前实际的财务状况，通过补缴、一次性补偿等方式协商解决。明确滞纳金不得高于本金的规定，而对于中小微企业和实际财务状况较差的企业，可以进一步制定滞纳金减免制度，以降低企业成本。
关于社会保险体制机制。基本养老保险属于国家层级制度安排且实行全国统筹，其基金收支与结余情况应由国家层级主管或经办机构定期公布，不宜由各地自行公布，以免引起公众误解，导致地方观念强化、国家认同弱化的错误倾向。经办机构应统一定性为法定机构并独立法人化，再分类理顺经办服务体制机制，而基层经办机构应是综合性的办事处。还应适应数字化转型，尽早形成基础数据全面共享+专业信息分工负责的格局，创新服务方式，真正做到精细化管理、高质量服务。